Det är nu drygt ett år sedan svenska folket ansåg att Sverige borde bli medlem i Europeiska unionen. Några månader senare fann sig samma folk vara medborgare i ett land som åtnjöt observatörsstatus i försvarsalliansen Västeuropeiska unionen (VEU). Nu är siktet inställt på medlemskap i det gränslösa Europa som grundas på Schengenavtalet. Mållinjen är redan utmätt: 1 januari 1998 skall Sverige vara en del i en europeisk passunion.
Anders Ölander, ansvarig på Utrikesdepartementet för förhandlingarna om svenskt medlemskap i Schengenunionen, gjorde på ett seminarium som anordnades av EU 96-kommittén (1/11) fullständigt klart att siktet är inställt på ett införlivande av den Nordiska passunionen i Schengenområdet. Någon konsekvensanalys presenterades dock inte vid detta tillfälle och har inte heller tidigare presenterats. Ett av de områden som direkt påverkas av ett svenskt medlemskap är flykting- och invandringspolitiken.
Genom Schengenavtalet införs bl a regler för vilket land som skall behandla en asylansökan, en gemensam visumpolitik upprättas och kraven på transportföretagen att kontrollera passagerarnas resedokument skärps.
I debatten inför folkomröstningen om EU-medlemskap kom flykting- och invandringspolitiken helt i skymundan. Inte heller nu, inför förhandlingarna om svenskt medlemskap i Schengen, har flykting- och invandringsfrågorna på allvar diskuterats inför offentlighetens ljus.
Inför folkomröstningen förekom så gott som ingen seriös diskussion om konsekvenserna för svensk flyktingpolitik vid ett EU-medlemskap och ansvarigt statsråd underlät genomgående att redogöra för vilken flyktingpolitik Sverige avsåg att föra som medlem i Europeiska unionen. Det är nu, drygt ett år senare, minst sagt hög tid att ställa krav på att dessa frågor förs upp på den politiska dagordningen.
Det till synes ödesbestämda medlemskapet i Schengen aktualiserar på nytt den flyktingpolitiska kärnfrågan: vad är huvudsyftet för svensk och europeisk flyktingpolitik - att ge skydd för flyktingar, eller skydd emot flyktingar?
Som flyktingpolitiska kommittén skriver i sitt betänkande "Svensk flyktingpolitik i ett globalt perspektiv" (SOU 1995:75), måste det övergripande målet för invandringspolitiken vara att åstadkomma en så stor frihet för rörelser över gränserna som möjligt. Att avskaffa gränskontrollerna inom Schengenområdet respektive EU kan ses som ett led i denna strävan, förutsatt att detta inte påtagligt inskränker möjligheterna till rörlighet mellan EU och övriga länder och därmed försvårar för flyktingar att söka en fristad i ett EU-land. Såsom Schengenavtalet är konstruerat är emellertid risken uppenbar att rörligheten faktiskt minskar i ett "globalt perspektiv".
För att inte utgöra ett allvarligt hot mot en humanitär flyktingpolitik, måste Schengenavtalet därför kompletteras på en rad punkter och dess förhållande till FN:s flyktingkonvention tydliggöras. Schengensamarbetet bör även införas under EU:s s k tredje pelare för att möjliggöra ökad insyn och större effektivitet i arbetet för fri rörlighet inom hela Unionen.
En svensk anslutning till Schengenavtalet framställs ofta som synonymt med ett accepterande av en gemensam europeisk flykting- och invandringspolitik. Så är inte fallet. Och det är just avsaknaden av en gemensam flyktingpolitik som är problemet. Inte tvärtom.
Sedan slutet av åttiotalet har land efter land i Västeuropa skärpt sin flyktingpolitik. Åtstramning har skett genom såväl inskränkningar i rätten till asyl och striktare tillämpning av första asyllandsprincipen, som genom införande av visumtvång för allt fler länder och introduktion av dryga böter för flyg-, färje-, och bussbolag som transporterar personer utan giltigt pass och/eller visum.
Genom Schengenavtalets regler för vilken land inom Schengenområdet som skall behandla en asylansökan riskerar denna nedåtgående trend att ytterligare förstärkas. Syftet med reglerna är att garantera att varje asylsökande skall få sin ansökan behandlad av ett Schengenland och att motverka att en person lämnar in ansökningar om asyl i flera länder ("asylum shopping").
Den ömtåliga punkten här är att det "fördelningssystem" som sålunda införs kräver ett grundmurat ömsesidigt förtroende mellan de inblandade staterna för att det skall fungera i praktiken. Idag finns inte detta förtroende och för att kompensera denna brist kommer varje enskilt medlemsland istället att se sig tvingat att skärpa sin nationella flyktingpolitik ytterligare.
För att det nödvändiga ömsesidiga förtroendet skall kunna komma stånd krävs en harmoniserad/gemensam europeisk flyktingpolitik som säkerställer att alla ansökningar om asyl behandlas på ett rättvist, effektivt och enhetligt sätt i samtliga EU:s medlemsstater. En sådan "totalharmonisering" av flyktingpolitiken är dock knappast att vänta på kort sikt och är heller inte önskvärd så länge som nödvändiga beslut måste tas med enhällighet och därmed riskerar att resultera i en politik som bygger på den "minsta gemensamma nämnaren".
För att tillförsäkra att Schengenreglerna inte leder till en restriktivare flyktingpolitik krävs dock åtminstone bindande minimiregler för flyktingmottagandet, d v s ett gemensamt golv som sätter stopp för ytterligare skärpningar av medlemsländernas nationella asyllagstiftning. Utan ett sådant komplement är Schengenavtalet oacceptabelt ur flyktingpolitisk synvinkel.
Schengenländernas visumlista går långt utöver vad som kan anses motiverat med hänsyn till säkerhetskrav och kampen mot illegal invandring. Dessutom tillåts medlemsstaterna införa visumtvång även mot stater som inte är upptagna på den gemensamma listan.
Visumlistan bör därför omprövas och grundinställningen vara att viseringsskyldighet enbart skall gälla när mycket starka skäl talar för detta. Visumtvång får inte användas för att förhindra flyktingar från att söka skydd i EU.
Såväl införande som borttagande av ett land från visumlistan måste beslutas med kvalificerad majoritet. Det krävs en totalharmonisering för att förhindra att enskilda medlemsstater inför visumtvång även mot länder som inte finns med på den gemensamma visumlistan. Idag finns enbart en "negativlista" över länder vars medborgare är viseringspliktiga; en motsvarande "positivlista" saknas.
Kravet på fullständig harmonisering är i det här fallet inte orimligt. Redan från 1 januari 1996 kommer beslut gällande EU:s visumlista (som alltså inte är densamma som Schengenländernas visumlista) att tas med kvalificerad majoritet.
Att tillämpningen av sanktioner mot flyg- och färjebolag som transporterar personer utan giltiga inresehandlingar leder till en inskränkning av rätten till asyl är ingen nyhet. EU-kommissionen skriver till exempel i en rapport från 1991 att sanktionerna har "återverkningar" för rätten till asyl.
De senaste tre åren har vi på nära håll fått uppleva en av transportörsanktionernas mest tydliga konsekvenser: flyktingsmugglingen över Östersjön. Frågan togs också upp av Sten de Geer under EU 96-kommitténs seminarium om tredje pelarsamarbetet. På grund av sanktionsbestämmelserna tvingas helt enkelt många skyddsbehövande att anlita hänsynslösa människosmugglare. Anita Gradin, som är ansvarig kommissionär, beklagar att EU:s medlemsländer har infört transportörsanktioner i syfte att motverka illegal invandring och menar dessutom att i den mån alternativa åtgärder kan utarbetas så måste dessa övervägas.
På sikt är den enda ur flyktingpolitisk synvinkel acceptabla lösningen att sanktionerna helt enkelt avskaffas. Detta är också Europaparlamentets uppfattning. Parlamentet menar bl a bestämmelserna om transportörsanktioner strider mot syftet och andan i FN:s flyktingkonvention.
Ett absolut minimikrav för att Schengenavtalet skall kunna godtas är att det i svensk lagstiftning slås fast att bevisbördan ligger hos svenska myndigheter, inte hos färje- och flygbolagen. Böter och andra sanktioner får således endast utkrävas om ansvarig myndighet kan visa att en transportör varit försumlig vid kontrollen av resedokument och därtill medvetet ha transporterat en "potentiell illegal invandrare" utan giltiga resedokument.
Enligt Schengenavtalet (2 kap. 3 §) skall det vara straffbelagt att passera den yttre gränsen vid andra platser än bemannade gränsstationer. Det avgörande här är att tydligt slå fast att denna regel måste tillämpas med full respekt för FN:s flyktingkonvention.
Enligt Flyktingkonventionens artikel 31 får det inte vara straffbelagt att som flykting illegalt ta sig till en angränsande stat för att söka asyl, om det finns goda skäl för överträdelsen. För att inte utgöra ytterligare ett hinder för flyktingar att ta sig till Sverige, och leda till att allvarliga brott mot internationell rätt kan komma att begås av svenska myndigheter, måste det klart framgå i svensk lagstiftning att 2 kap. 3 § i Schengenavtalet ej gäller asylsökande.
Schengenavtalet ligger helt utanför samarbetet inom EU:s tredje pelare (rättsliga och inrikes frågor). Därmed saknas varje möjlighet till insyn för såväl EU-kommissionen som Europaparlamentet.
Sverige bör därför innan och under regeringskonferensen 1996 verka för ändringar i Maastrichtfördraget som gör det möjligt att införliva Schengensamarbetet i EU:s arbete för ett "medborgarnas Europa" där fri rörlighet för personer råder.
Ett förslag som diskuterats inom EU är att det skall räcka att två tredjedelar av medlemsstaterna (d v s tio av femton) är eniga för att ett samarbete av Schengenmodell skall kunna bedrivas inom ramen för EU:s tredje pelare. Det skulle i så fall innebära att övriga medlemsstater (i det här fallet Storbritannien och Irland) inte skulle kunna blockera nödvändiga beslut, men att dessa inte heller skulle vara bundna av de beslut som fattas.
Fördelarna med en sådan ordning är att arbetet för fri rörlighet för personer, som är huvudsyftet med tredje pelaren, skulle kunna bedrivas mer sammanhållet och därmed mer effektivt, samt att EU-kommissionen skulle få möjlighet att följa utvecklingen av samarbetet och vid behov lägga fram förslag till förändringar (t ex vad gäller transportörsanktioner). Även Europaparlamentet skulle få en viss insyn, även om denna inte är att jämföra med parlamentets normala befogenheter inom EU:s första pelare (EG-samarbetet).