Den svenska flyktingpolitiken är ett ämne som debatterats flitigt de senaste åren. I samband med Karl XII:s dödsdag den 30 november genomförs manifestationer för och emot svenskt flyktingmottagande. I Göteborg arrangerades hösten 1992 en manifestation på temat "Ett öppet och mänskligt Sverige". I Europeiska Gemenskaperna, EG, pågår samtidigt försök att harmonisera medlemsstaternas flyktingpolitik. Sverige har ansökt om medlemskap i EG, vilket under nittiotalets andra hälft kommer att innebära en eventuell anslutning till Europeiska Unionen. Trots detta finns det mig veterligen inte någon offentlig svensk utredning eller annan sammanställning som visar vad det flyktingpolitiska samarbetet kan komma att innebära för den framtida flyktingmottagningen i Europa och därmed för flyktingmottagningen i Sverige.
Enligt den svenska regeringen är det flyktingpolitiska samarbetet mellan EG:s medlemsstater önskvärt. Till och med så önskvärt att vi inte behöver vänta på medlemskap för att deltaga. Sverige har förklarat sig "principiellt intresserad" av att tillträda den s k Dublinkonventionen. Ett avtal för tillträde presenterades i juni 1992. Denna EG-anpassning är inte utredd, åtminstone ej offentligt, men den är alltså önskvärd! Vad säger Sveriges riksdagspartier om saken?
Det förs, så vitt jag har kunnat upptäcka, inte heller någon saklig diskussion i ämnet. Min slutsats är därför att det behövs någon form av undersökning om hur det "egentligen förhåller sig". Föreliggande uppsats är ett försök till en sådan undersökning.
Genom Enhetsaktens (Single European Act) ikraftträdande 1987 tillades artikel 8a till Romfördraget. Artikeln stadgar att EG:s inre marknad skall omfatta ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital säkerställs.
Denna fria rörlighet för personer är en fråga om autonomi. Nationalstatens autonomi är dess suveränitet. Enligt statsvetaren Jan-Erik Lane maximerar varje organisation (i detta fall, varje stat) kontrollen över sina "handlingar". En stats kontroll utgörs av autonomi och inflytande. Den inre marknaden innebär, åtminstone på lång sikt, avskaffande av alla inre gränskontroller. Att den enskilda medlemsstaten inte längre suveränt bestämmer vilka personer som får tillträde till dess territorium innebär förlust av autonomi. För att denna inskränkning av autonomin skall accepteras - för att en acceptabel grad av kontroll skall upprätthållas - krävs att medlemsstaten i fråga kan lita på de övriga medlemsstaterna, på att dessa inte släpper in personer via de yttre gränserna som denna medlemsstat ej skulle släppt in på sitt eget territorium eller beviljar flyktingstatus eller uppehållstillstånd av humanitära skäl till personer medlemsstaten ej anser önskvärda på sitt territorium. För att detta ömsesidiga förtroende skall kunna skapas krävs inflytande över de andra staternas agerande. Detta behov tar sig uttryck i harmonisering av regler för inresa samt behandling av asylansökningar. Således blir bl a flykting- och invandrarpolitik frågor av gemensamt intresse.
Avskaffandet av de inre gränserna medför dessutom att personkontrollen vid de yttre gränserna måste skärpas för att en jämförbar grad av kontroll skall kunna upprätthållas. Detta behov av skärpning kan också i sig ha flyktingpolitiska implikationer. Skärpningen skulle kunna få som effekt att en större andel av de asylsökande avvisas vid gränsen eller t o m före denna.
Genom att den inre marknaden upprättades den 1 januari 1993 förlorade de enskilda medlemsstaterna i första hand autonomi till förmån för medborgarna i medlemsstaterna, kompetens överfördes från staterna till individerna, eftersom de inre gränskontrollerna ännu inte är fullständigt avskaffade för personer. Frågan om tredjelandsmedborgares kompetens återstår för EG:s medlemsstater att slutgiltigt besvara. Skall de ha samma kompetens som medborgare i medlemsstaterna efter att de har passerat den yttre gränsen? Och om inte, hur skall inre kontroll kunna utföras utan att den också inskränker den fria rörligheten för medlemsstaternas egna medborgare?
Då ovanstående förlust av autonomi är en uppenbar inskränkning av en stats "traditionella" suveränitet synes det inte förvånande att arbetet för att förverkliga den inre marknaden har gått långsamt och att den fria rörligheten för personer ännu inte har blivit verklighet. Det är, som det sägs i En bok om EG, "känsligt för ett land att avhända sig kontrollen över vem som skall få komma in. Precis som med utrikespolitiken är det frågor som länderna i det längsta själva vill bestämma över." Frågor som rör den fria rörligheten för personer är följaktligen undantagna från Romfördragets stadgande i artikel 100a att Rådet, på förslag av Kommissionen, skall fatta beslut med kvalificerad majoritet när det gäller åtgärder för att upprätta den inre marknaden samt få densamma att fungera . Det nödvändiga samarbetet bedrivs istället genom mellanstatliga förhandlingar. Genom Unionsfördraget ges dock möjlighet för Rådet att fatta beslut med kvalificerad majoritet i flykting- och invandrarfrågor.
En central flyktingpolitisk fråga infinner sig nu. Kommer harmoniseringen, p g a ämnets "känslighet" och behovet av "förtroende" mellan medlemsstaterna, att bygga på vad som brukar benämnas "den minsta gemensamma nämnaren"? Alltså, kommer den medlemsstat som bedriver den mest restriktiva flyktingpolitiken att bli förebild för medlemsstaternas framtida harmoniserade flyktingpolitik? Frågan kan också formuleras utan denna hypotes. Vad kommer det flyktingpolitiska samarbetet att innebära för asylsökandes möjligheter att få asyl?
Tillbaka till autonomin. Autonomi kan enligt Lane indelas i primär- och sekundärautonomi. Denna indelning är intressant när det gäller utvecklingen av, och motiven för, just det flyktingpolitiska samarbetet. Primärautonomi handlar om bestämmanderätten över vad som skall utföras. Skall en viss medlemsstat behandla en asylansökan? Sekundärautonomi avser bestämmanderätten över hur utförandet skall ske. Enligt vilka regler skall asylansökan behandlas?
Alla frågor som ovan ställts kommer kanske inte att kunna besvaras i på de sidor som här följer. Min förhoppning är dock att de flesta skall komma att belysas och att åtminstone några frågetecken skall rätas ut. Men först över till begreppet "harmonisering" och sedan åter till den svenska verkligheten.
Vilken innebörd har då ordet harmonisering i upprättandet av den inre marknaden? Vad är skillnaden mellan samarbete och harmonisering?
Med hjälp av Harrisons och Mungalls resonemang i "Harmonisation" kan harmonisering definieras enligt följande: Harmonisering är ett försök att försäkra att de enskilda medlemsstaternas nationella politik på ett bestämt område bedrivs i samstämmighet (harmoni). Samarbete innebär här att medlemsstaterna utarbetar överenskommelser för att justera respektive nationell politik i en specifik fråga.
Med den tyske filosofen Gottfried Wilhelm von Leibniz i minnet skulle harmoniseringens mål, harmonin, kunna definieras enligt följande. Varje medlemsstats nationella politik är "en koncentration och en levande spegel" av samtliga medlemsstaters respektive nationella politik. Meningen tål att begrundas. Den implicerar nämligen något helt annat än "den minsta gemensamma nämnaren". Termen "kompromiss" ligger närmare till hands för att beskriva vägen mot harmoni. Enligt ovanstående kan harmonisering per definition inte "bygga på" en eller ett fåtal medlemsstaters nationella politik, utan måste tvärtom utgå från samtligas. Begreppsteoretiska konstateranden behöver emellertid inte med nödvändighet resultera i tillförlitliga beskrivningar av verkligheten. Hur det förhåller sig i detta fallet återstår att se.
Efter att ha studerat användningen av begreppen harmonisering och samarbete i det material som ligger till grund för föreliggande uppsats, kan jag konstatera att där tillämpas en något annorlunda distinktion än den som givits ovan. Samarbete, i snäv betydelse, innebär närmast utarbetande av överenskommelser som reglerar staternas skyldigheter gentemot varandra inom ett visst område. Den enskilda medlemsstaten tillämpar emellertid sin nationella lagstiftning när den fullgör sina, genom samarbetet reglerade, skyldigheter. Detta kan, om det finns stora skillnader i de nationella lagstiftningarna, leda till att staterna inte "litar" på varandra och därför ej anser sig kunna agera i enlighet med en viss överenskommelse. För att skapa det ömsesidiga förtroende mellan medlemsstaterna som krävs för att samarbetets frukter skall tjäna sina syften, måste deras nationella lagstiftningar därför närmas varandra. Divergensen mellan dem måste minskas (för att kanske till slut helt försvinna). Denna sistnämnda process tycks utgöra harmoniseringen i upprättandet av den inre marknaden, åtminstone i fråga om flyktingpolitik.
Denna distinktion inte endast existerar, den är också intressant. Varför? Betänk den uppdelning av primär- och sekundärautonomi som redogjorts för i föregående kapitel. Vilka typer av regler har medlemsstaterna enats om? Handlar de om samarbete eller harmonisering?
Några intressanta problem har redan skisserats ovan. Jag kommer här att diskutera några av de frågor som tagits upp i, och i anslutning till, debatten om svenskt medlemskap i Europeiska Unionen. Som redan antytts finns det brister i den diskussion som hittills förts. Det är kanske till och med fel att kalla det diskussion då yttranden från nej-sidan fullständigt dominerat. Ja-sidan, företrädd av stiftelsen JA till Europa, tycks finna ämnet förhållandevis ointressant. Men detta kan kanske också tolkas som ett ställningstagande - ämnet som sådant anses kanske oviktigt eller inte relevant i sammanhanget och behöver därför ej diskuteras.
JA till Europa skriver i Frågor och svar om EG att "Sverige kommer även i fortsättningen att kunna föra sin egen flyktingpolitik. /.../ Vi måste ha kvar vår frihet att själva avgöra i vilken utsträckning vi kan ta emot flyktingar." Det är emellertid önskvärt "att länderna i Europa samordnar sina asylbestämmelser". Och det var allt. Vi skall föra vår egen flyktingpolitik, men samordning av asylbestämmelser är önskvärd. Hur går det ihop? De övriga medlemsstaterna i den framtida unionen anpassar sig efter Sveriges politik? Är detta troligt? Eller innebär samordning att principen om "den minsta gemensamma nämnaren" trots allt gäller?
Gösta Torstenssons utgångspunkt i Fästning Europa, ett häfte i en skriftserie som organisationen Nej till EG utger, är att "EG skapar möjligheter för en fortsatt och intensifierad utplundring av Tredje världen". Det är på grund av denna utplundring som många människor flyr. Samtidigt "stänger" EG, enligt Torstensson, sina yttre gränser. Frågan är enkel. Avser medlemsstaterna att gemensamt "stänga" sina yttre gränser? Om svaret är ja, för vem?
Torstensson skriver vidare att det hittillsvarande samarbetet utgör "byggsten[ar] i den västeuropeiska muren mot omvärlden". Enligt Torstensson byggs "muren runt EG" för att utestänga flyktingar och invandrare. Vad säger EG:s medlemsstater: Anger de några motiv för samarbetet?
I en artikel med titeln "Europeisk asylpolitik vid skiljevägen" i tidskriften Invandrarrapport skriver Michael Hainz att FN:s flyktingkommissariat, UNHCR, har utestängts från de mellanstatliga "asylpolitiska förhandlingarna". Enligt en rapport från Interdepartementala arbetsgruppen för utredning av frågor om gränskontroller och gränsformaliteter i ett EG-medlemsskapsperspektiv, har UNHCR, när det gäller Dublinkonventionen, "följt förhandlingarna under hand och uttryckt sitt gillande av lösningarna". Hur förhåller det sig egentligen? Vad redovisar UNHCR "själv" för uppfattning i frågan? Svaret är viktigt eftersom de stater som undertecknat Genèvekonventionen av år 1951 är skyldiga att samarbeta med UNHCR.
Hainz avslutar sin artikel med att ge EG goda råd. Ett av dessa är att föra en politik "som bekämpar orsakerna till flyktingströmmarna". Min fråga är följande: Diskuteras förebyggande åtgärder inom det flyktingpolitiska samarbetet? Enligt Torstensson skulle snarast det motsatta vara fallet.
Nog med intressanta problem. Sammanfattningsvis, som uppsatsens titel anger är det flyktingpolitik som skall behandlas. Det är nu dags att utifrån vad som hittills sagts precisera uppsatsens syfte och därmed avslöja var svaren skall sökas samt uppställa de frågor vilkas besvarande jag främst kommer att ägna mig åt i de kapitel som följer.
Syftet är i första hand att göra en sammanställning av tillämpliga delar av de dokument som presenteras i kapitel 1 "Konventioner och fördrag" samt att utifrån vad som sägs i dessa med bakgrund av vad som ovan diskuterats söka analysera
Avsikten med presentationen och sammanställningen av dokumenten är att ge en helhetsbild av innehållet i dessa dokument som annars skulle gå förlorad i frågeställningarnas systematiska, men också, fragmenterade värld.
Jag kommer vidare att undersöka
samt som avslutning kort söka redogöra för förebyggande åtgärder när det gäller att förhindra att människor lämnar sina ursprungsländer.
Mot bakgrund av ovanstående syftesformulering och i överensstämmelse med de avgränsningar som följer av densamma söker jag besvara följande frågeställningar:
Vilka typer av regler stipuleras?
Uppsatsen är i första hand uppdelad i två delar. Detta framgår av syftesformuleringen ovan. I första delen görs en sammanställning av dokument som tillkommit som ett resultat av EG-staternas samarbetssträvanden när det gäller flykting- och invandrarpolitik. Med denna som underlag söker jag genomföra en analys utifrån frågeställningarna 1-3. Sammanställningen presenteras i kapitel 2, analysen i kapitlen 3 och 4.
Varför har jag då valt att analysera just officiella dokument? Låt mig påminna om vad som sagts i denna inlednings första stycke. Kunskapen på området är, åtminstone i Sverige, mycket bristfällig. Därför behövs det, till att börja med, kännedom om vad som "egentligen" finns att läsa i dessa grundläggande dokument. Därefter kan, om så önskas, mer vidlyftiga spekulationer ta plats på den politiska arenan. Men pro primo alltså en undersökning av primärkällorna. Det är detta som jag i första hand ser som min uppgift, en nödvändig uppgift innan andra angreppssätt kan ta vid.
I uppsatsens andra huvuddel undersöker jag dels synpunkter på det flyktingpolitiska samarbetet (frågeställningar 4-5), dels om förebyggande åtgärder diskuteras inom ramen för detsamma (6). Resultatet redovisas i kapitlen 5, 6 och 7. UNHCR:s synpunkter hämtas från en skrivelse där UNHCR redovisar sin syn på två av de dokument som behandlas i uppsatsens första del. De svenska riksdagspartiernas uppfattningar härrör från intervjuer, skriftligt partimaterial samt riksdagstryck. Uppgifter om förebyggande åtgärder hämtas delvis från Kommissionens informationsmaterial.
Det material som används som underlag i uppsatsens två huvuddelar är, som möjligen redan framgått, med endast ett undantag av primär art. Undantaget är informationsmaterialet från Kommissionen. Materialet till uppsatsens första huvuddel har huvudsakligen insamlats med assistans av Kommissionen och Kulturdepartementet. Så vitt jag har kunnat bedöma är det insamlade materialet oförvanskade kopior av de avtal, konventioner och övriga dokument som avses i kapitel 2. UNHCR:s skrivelse är rekvirerad direkt från UNHCR:s nordiska kontor i Stockholm, det skriftliga partimaterialet från respektive parti och riksdagstrycket från Allmänna förlagets bokhandel för offentliga publikationer. Intervjuerna är utförda per telefon.
Följande definitioner används i uppsatsen (där ej annat anges).
Asylsökande: En person som söker skydd av politiska skäl hos en stat i vilken denne inte är medborgare.
Flykting: Enligt Genèvekonventionen, en person som "owing to well-founded fear of being persecuted for reasons of race, religion, nationality, membership of a particular social group or political opinion, is outside the country of his nationality and is unable or, owing to such fear, is unwilling to avail himself of the protection of that country; or who not having a nationality and being outside the country of his former habitual residence is unable or, owing to such fear, is unwilling to return to it".
Flyktingpolitik: I första hand regler för vilka asylsökande som skall beviljas uppehållstillstånd - rätt till asyl, men även regler för hur en asylansökan skall behandlas - procedurregler, och vilka rättigheter den asylsökande skall åtnjuta samt åtgärder för att förebygga flykt.
Fri rörlighet för personer: Rätten för personer att fritt - utan att tvingas genomgå "inre" gränskontroll - röra sig på medlemsstaternas samlade territorium.
Första asylland: Den första stat i vilken en person har sökt asyl, hade kunnat söka asyl eller åtminstone hade kunnat åtnjuta skydd från avvisning.
Genèvekonventionen: "1951 Convention relating to the status of refugees" samt "1967 Protocol relating to the status of refugees".
Medlemsstat: Stat som är medlem av Europeiska Gemenskaperna, EG.
Tredje-lands-medborgare: Person som inte är medborgare i någon av medlemsstaterna.