Först en konvention som upprättats av Förenta Nationerna, FN; Genèvekonventionen, även kallad FN:s flyktingkonvention. I de dokument som härefter presenteras hänvisas upprepade gånger till denna konventionen. Vad som benämns Genèvekonventionen är emellertid egentligen två olika dokument, "Convention relating to the Status of Refugees" från 1951 kompletterad med "Protocol relating to the Status of Refugees" från 1967. Samtliga EG:s tolv medlemsstater har undertecknad och ratificerat Genèvekonventionen. Italien har dock deklarerat att deras åtagande endast gäller flyktingar från Europa. Vilka förpliktelser innebär då denna konvention?
I företalet sägs att UNHCR skall övervaka internationella konventioner som föreskriver skydd för flyktingar. Konventionen inleds med den definition av begreppet flykting som finns angiven i uppsatsens kapitel 1 och därefter redogörs för rättigheter som flyktingar skall åtnjuta samt deras skyldigheter gentemot den stat där de beviljats asyl (Artikel 2-34). Flyktingar skall exempelvis jämställas med statens egna medborgare när det gäller sociala förmåner.
Vidare stadgas bl a att påföljder inte får åläggas flyktingar som olagligt tagit sig in på eller olagligt befinner sig på en stats territorium om de kommer direkt från den stat varifrån de flytt samt utan dröjsmål anmäler sig till statens myndigheter och kan ange goda skäl för sitt handlande.
Enligt principen om "non-refoulement" får en flykting inte utvisas eller avvisas, om han inte utgör en fara för säkerheten eller har begått ett mycket allvarligt brott i den stat där han befinner sig, "to the frontiers of territories where his life or freedom would be threatened on account of his race, religion, nationality, membership of a particular social group or political opinion".
De avtalsslutande staterna skall samarbeta med UNHCR och delge information om lagar, förordningar och föreskrifter som hänför sig till flyktingar.
Schengenavtalet är ett mellanstatligt avtal som 1985 slöts mellan Frankrike, (dåvarande) Västtyskland, Belgien, Nederländerna och Luxemburg. Namnet har det fått efter den plats i Luxemburg där det undertecknades. I avtalet uttalas intentionen att avskaffa gränskontrollerna mellan dessa stater. 1990 undertecknades en tillämpningskonvention. Det är denna konvention som presenteras nedan. Även Italien, Spanien och Portugal har sedermera anslutits till tillämpningskonventionen. Grekland har observatörsstatus. Konventionen är viktig eftersom dess åtta undertecknare utgör flertalet av EG:s medlemsstater. Den kan därför betraktas som en förebild för de åtgärder för att förverkliga den inre marknaden som EG och dess medlemsstater har vidtagit och kommer att vidtaga. Att så är fallet kommer också att visa sig nedan. Det skall påpekas att den engelska översättningen av tillämpningskonventionen som här används inte är officiell då Storbritannien ej är avtalsslutande part.
Definitioner
Vad stadgar då denna konvention? Först ett par definitioner. Utlänning är en person som inte är medborgare i en medlemsstat. Asylansökan är en ansökan inlämnad av en utlänning med avsikt av att erhålla erkännande som flykting i enlighet med Genèvekonventionen och som sådan erhålla rätt till uppehållstillstånd.
Gränskontroller
Inre gränser, gränserna mellan de avtalsslutande staterna, får passeras var som helst utan att någon kontroll av personer utförs. Externa gränser, staternas yttre gränser,
may in principle be crossed only at border crossing points during the fixed opening hours. /.../ The Contracting Parties undertake to introduce penalties for the unauthorized crossing of external borders at places other than crossing points or at times other than the fixed opening hours.
För vistelse på staternas territorium i högst tre månader får inresa beviljas en utlänning enligt vissa villkor. Personen skall ha giltigt dokument som ger tillstånd att passera gränsen (pass eller liknande) samt visum om så krävs. Han skall, om "tillämpligt", kunna uppvisa dokument som styrker ändamålet med vistelsen samt ha tillräckliga medel för att klara sitt uppehälle och kunna utresa efter vistelsens slut. Han får ej vara rapporterad som en person "not to be permitted entry" eller vara ansedd som "a threat to public policy, national security or the international relations of any of the Contracting Parties".
Uppfylls ej villkoren måste personen vägras inresa. Undantag kan göras om en avtalsslutande stat anser det nödvändigt av bl a humanitära skäl. Då gäller dock inresetillståndet endast denna stats territorium och de andra avtalsslutande staterna skall i enlighet därmed informeras om beslutet. De uppställda villkoren för inresa gäller ej asylsökande.
Kontrollen vid de yttre gränserna skall utföras enligt enhetliga principer. Gränserna skall bevakas av mobila enheter. Bevakningen skall utföras så att människor inte uppmuntras att kringgå inresekontroll.
Visum
Ett enhetligt visum som gäller för de avtalsslutande staternas samlade territorium skall införas. Detta gemensamma visum får utfärdas för vistelse i högst tre månader. Visum för längre vistelse gäller endast som nationellt visum samt som transitvisum i de övriga staterna (för resa till den stat som utfärdat nationellt visum).
Utlänningars rörelsefrihet
En utlänning som innehar ett enhetligt visum enligt ovan får röra sig fritt på de avtalsslutande staternas samlade territorium. Utlänning som ej behöver visum för inresa eller som har uppehållstillstånd i en av de avtalsslutande staterna får också röra sig fritt under högst tre månader. En utlänning som har inrest i en avtalsslutande stat måste emellertid anmäla sig till denna stats myndigheter. Undantag från denna skyldighet skall föreskrivas av varje avtalsslutande stat. Utlänning som uppehåller sig olagligt på en stats territorium skall avvisas (om detta ej strider mot nationella bestämmelser som upprättats i enlighet med Genèvekonventionen).
Transportföretags ansvar
Med reservation för ("subject to") de skyldigheter som Genèvekonventionen innebär skall följande regler gälla (som skall införlivas i de avtalsslutande staternas nationella lagstiftningar). Om en utlänning förvägras inresa skall det transportföretag med vilket han, med flyg, vatten- eller landtransport, anlände till den yttre gränsen vara förpliktat att utan fördröjning åter påta sig ansvaret för honom. På begäran av den myndighet som har ansvaret för gränskontrollen skall transportföretaget återföra utlänningen till den stat varifrån han blivit transporterad (eller den stat som utfärdat hans resedokument eller annan stat i vilken han är garanterad inresa). Transportföretaget skall vidare vara förpliktat att vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att en utlänning som transporteras, med flyg, vattentransport eller internationell busstransport, har de resedokument som krävs för inresa i de avtalsslutande staterna.
De avtalsslutande staterna skall, också med reservation för ("subject to") de skyldigheter som Genèvekonventionen innebär, införa påföljder för transportföretag som, med flyg, vattentransport eller internationell busstransport, transporterar utlänningar som inte har de nödvändiga resedokumenten till de avtalsslutande staternas territorium.
Asyl
De skyldigheter som Genèvekonventionen innebär skall uppfyllas utan några geografiska restriktioner. De avtalsslutande staterna skall samarbeta med UNHCR vid dess tillämpning. Varje asylansökan som inlämnas inom någon av de avtalsslutande staternas territorium ("within the territory") skall behandlas. Detta innebär dock inte att varje asylsökande skall beviljas inresa eller tillstånd att uppehålla sig på den berörda statens territorium. De enskilda avtalsslutande staterna skall ha rätten att vägra inresa eller avvisa den asylsökande till annan (tredje) stat i enlighet med nationella bestämmelser och internationella åtaganden.
Oberoende av vilken avtalsslutande stat som en asylansökan inlämnas till, skall endast en stat vara ansvarig för behandling av denna ansökan. Vilken stat detta är avgörs av ett antal uppställda regler. Varje avtalsslutande stat har emellertid rätt, "for special reasons", att behandla en asylansökan även om en annan stat är ansvarig. Om denna rätt utnyttjas övergår också ansvaret att behandla ansökan. Behandlingen skall ske enligt den ansvariga statens nationella lagstiftning.
Om en asylsökande olagligt befinner sig på en annan avtalsslutande stats territorium under tiden att asylansökan behandlas, skall den ansvariga staten vara förpliktad att återföra den asylsökande till sitt territorium. Detta gäller också om ansökan har blivit avslagen om asylansökanden dessförinnan inte blivit avvisad från de avtalsslutande staternas territorium.
De avtalsslutande staterna skall informera varandra om ändringar av nationell asyllagstiftning och behandling av asylsökande, om en viss grupp av asylsökande ökar i antal eller om en ny grupp har tillkommit samt delge varandra statistik om asylansökningar. De skall också ha ett nära samarbete vad gäller att inhämta information om situationen i de asylsökandes ursprungsländer med avsikt att uppnå gemensam tolkning.
Om en avtalsslutande stat har information om en asylsökande skall denna, om den är nödvändig för att kunna fastställa vilken stat som är ansvarig för att behandla en asylansökan eller för själva behandlingen, delges de avtalsslutande stater som så kräver. (Villkor för vilken typ av information som får lämnas ut samt hur denna får hanteras föreskrivs också i konventionen.)
Övrigt
Schengenavtalets tillämpningskonvention innehåller även regler för polisiärt samarbete, upprättandet och utnyttjande av "The Schengen Information System", transporter av gods samt skydd av databehandlade personuppgifter. I de avslutande stadgandena sägs bl a att varje stat som är medlem i EG kan ansluta sig till konventionen.
"The Schengen Information System" är ett databaserat informationssystem som skall användas vid bl a gränskontroll av personer samt utfärdande av visum och uppehållstillstånd. Informationen skall för dessa ändamål bestå av uppgifter om utlänningar som utgör ett hot mot den allmänna ordningen, nationell säkerhet eller har avvisats eller utvisats p g a av brott mot nationella utlänningsbestämmelser.
Över till det mellanstatliga samarbetet där EG:s samtliga tolv medlemsstater deltar. I det s k Palmadokumentet från 1989 presenteras åtgärder (på olika områden), som anges vara nödvändiga respektive önskvärda, för att framsteg skall uppnås i arbetet för att förverkliga den fria rörligheten för personer. Som namnet antyder sammanställdes denna rapport i en välkänd semesterort på den spanska medelhavsön Mallorca.
Vägen mot den inre marknaden går enligt rapporten via harmonisering av medlemsstaternas lagar (och där angivna regler om tillämpning och giltighet), samarbete mellan deras myndigheter samt en skärpning av de yttre gränskontrollerna.
Gränskontroller, visum och asyl
Det är till och med så att skapandet av ett område utan inre gränser kräver skärpta yttre gränskontroller. Samtliga medlemsstater måste kunna ha förtroende för den kontroll som utförs. Kontrollen skall dock ej skärpas mer än vad som är absolut nödvändigt för att upprätthålla säkerhet, lag och ordning i medlemsstaterna.
För att ett sådant förtroende skall kunna skapas måste också regler för behandling av tredje-lands-medborgare (utlänningar) harmoniseras. Regler som här avses gäller i första hand utfärdande av visum och beviljande av asyl.
De konkreta nödvändiga åtgärder som bör vidtagas på dessa två områden är upprättandet av en gemensam lista över stater vars medborgare skall ha visum för inresa samt över personer som ej får beviljas inresa, harmonisering av regler och procedurer för utfärdande av visum, upprättande av regler för fastställande av vilken stat som ansvarig för behandlingen av en asylansökan, överenskommelse om villkor för asylsökandes rörelsefrihet samt en förenklad procedur för behandling av "clearly unfounded" asylansökningar. Önskvärda åtgärder är bl a datoriserad överföring av information som behövs vid beviljande av visum, införande av gemensamt "Europeiskt" visum, upprättandet av ett dataregister över asylansökningar samt harmonisering av regler för beviljande av asyl.
Som en konsekvens av Palmadokumentet har (fram till hösten 1992) två konventioner skapats, Dublinkonventionen samt Yttregränskontrollkonventionen.
Dublinkonventionen, eller Convention determining the state responsible for examining applications for asylum lodged in one of the member states of the European Communities som är den fullständiga titeln, undertecknades av elva medlemsstater i Dublin i juni 1990. Danmark skrev under konventionen 1991. I december 1992 hade den emellertid endast ratificerats av fyra stater. Konventionen uppställer regler för avgörande av vilken stat som är ansvarig för att behandla en asylansökan.
Motiv
I inledningen sägs att i strävan efter att, i enlighet med Romfördragets artikel 8A, skapa ett område utan inre gränser inom vilket fri rörlighet för personer är säkerställd, är det nödvändigt att åtgärder vidtas för att undvika långa väntetider för asylsökande. Det är angeläget att alla asylsökande garanteras att deras ansökan kommer att behandlas av en medlemsstat och att säkerställa att en asylsökande inte skickas från medlemsstat till medlemsstat utan att en av dessa erkänner sig som ansvarig för att behandla dennes asylansökan.
Definitioner
Utlänning är en person som inte är medborgare i en medlemsstat. Asylansökan är en begäran med vilken en utlänningen söker skydd genom att hävda flyktingstatus i enlighet med Genèvekonventionen.
Asyl
De skyldigheter som Genèvekonventionen innebär skall uppfyllas utan några geografiska restriktioner. Medlemsstaterna skall samarbeta med UNHCR vid dess tillämpning.
Varje asylansökan som inlämnas vid gränsen eller inom någon av medlemsstaternas territorium ("in their territory") skall behandlas och detta av en enda medlemsstat. Vilken stat som är ansvarig avgörs av ett antal regler som uppställs i konventionen (Artikel 4-8). Varje medlemsstat har emellertid rätt att behandla en asylansökan som den fått sig tillställd även om en annan stat är ansvarig (under förutsättning av den asylsökande ger sitt medgivande). Om denna rätt utnyttjas övergår också ansvaret att behandla ansökan. Behandlingen skall ske enligt den ansvariga statens nationella lagstiftning.
De enskilda medlemsstaterna skall ha rätt, enligt sin nationella lagstiftning, att avvisa asylsökande till annan (tredje) stat i enlighet med ("in compliance with") de regler som anges i Genèvekonventionen. En medlemsstat får, även om denna ej är ansvarig, om en annan medlemsstat begär det, behandla en asylansökan om humanitära skäl för detta föreligger (under förutsättning att den asylsökande så önskar). Om medlemsstaten accepterar begäran blir den också ansvarig för behandlingen.
Om en asylsökande oegentligt ("irregularly") befinner sig i en annan medlemsstat än den ansvariga under det att ansökan behandlas skall denne återföras. Detta gäller dock ej om den asylsökande har vistats utanför medlemsstaternas territorium under minst tre månader. Om en person som fått avslag på sin asylansökan olagligt befinner sig i en annan medlemsstat, skall denne tagas tillbaka om inte nödvändiga åtgärder för verkställande av avvisning har vidtagits. Om en asylsökande har dragit tillbaka en ansökan som är under behandling och inlämnat en ny i en annan medlemsstat, skall denna återtagas i båda de ovan nämnda fallen.
Medlemsstaterna skall bedriva ömsesidigt utbyte med avseende på nationella lagstiftande eller reglerande åtgärder eller praxis tillämpliga på asylområdet samt av statistik på antal ankomna asylsökande.
En medlemsstat måste delge information om en asylsökande ifall en annan medlemsstat så kräver, om den är nödvändig för att kunna fastställa vilken stat som är ansvarig för att behandla en asylansökan eller för själva behandlingen. (Villkor för vilken typ av information som får lämnas ut samt hur denna får hanteras föreskrivs också i konventionen.)
Denna konvention, Convention between the member states of the European Communities on the crossing of their external frontiers, har ännu ej kunnat undertecknas då Spanien och Storbritannien är oeniga om dess tillämpning vad gäller Gibraltar. Konventionen färdigställdes (preliminärt) i juni 1991.
Motiv
I inledningen sägs att solidaritet och samarbete mellan medlemsstaterna är nödvändigt i strävan efter att, i enlighet med Romfördragets artikel 8A, skapa ett område utan inre gränser inom vilket fri rörlighet för personer är säkerställd. Detta är speciellt viktigt när det gäller att utföra effektiv kontroll av personer vid de yttre gränserna och förverkliga en gemensam visumpolitik. Avsikten med denna kontroll av personer är att undanröja fara för allmän ordning och säkerhet samt att bekämpa illegal invandring.
Gränskontroller
Personer som passerar de yttre gränserna skall göra detta vid ständigt bevakade gränsstationer under dessas öppettid. Överskridande av de yttre gränserna på annan plats skall vara straffbelagt. De skall bevakas av mobila enheter eller på andra "lämpliga" sätt i samarbete mellan medlemsstaterna. Gränskontrollen skall utföras enligt nationell lagstiftning, i enlighet med de bestämmelser som anges i konventionen.
Alla personer skall vid både in- och utresa uppvisa resedokument som styrker deras identitet. Personer som inte är medborgare i en medlemsstat måste dessutom för inresa uppfylla ett antal ytterligare villkor. För vistelse på medlemsstaternas territorium i högst tre månader gäller följande. Personen skall ha giltigt dokument som ger tillstånd att passera gränsen (pass eller liknande) samt visum om så krävs. Han får ej finnas med på den lista över icke önskvärda personer som skall upprättas (bestämmelser om denna finns i artikel 10, 11 och 13) eller vara "a threat to the public policy, national security or international relations of Member States". Han skall, om nödvändigt, kunna uppvisa dokument som styrker ändamålet med vistelsen samt ha tillräckliga medel för att klara sitt uppehälle och kunna utresa efter vistelsens slut.
För vistelse över tre månader skall villkor enligt nationell lagstiftning tillämpas och eventuellt inresetillstånd endast gälla för den utfärdande medlemsstatens territorium.
Uppfylls ej ovanstående villkor måste personen vägras inresa. Undantag får dock beviljas av bl a humanitära skäl. Då gäller dock inresetillståndet endast den beviljande statens territorium och de andra medlemsstaterna skall, om personen finns med på listan över icke önskvärda personer, informeras på "lämpligt" sätt.
Transportföretags ansvar
Regler för flygbolag, rederier och bussbolag i internationell trafik, skall införlivas i medlemsstaternas nationella lagstiftningar. Syftet med dessa regler skall vara att förpliktiga transportföretagen att vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att tredje-lands-medborgare som kommer från en annan (tredje) stat har giltiga resedokument och nödvändiga visum. Påföljder skall införas för transportföretag som inte uppfyller denna förpliktelse. På begäran av den myndighet som har ansvaret för gränskontrollen skall transportföretaget, om en person förvägras inresa, vara förpliktat att utan fördröjning påta sig ansvaret för personen samt återföra denne till den stat varifrån han blivit transporterad (eller den stat som utfärdat hans pass eller annan stat i vilken han är garanterad inresa).
Visum
Medlemsstaterna skall harmonisera sin visumpolitik. En medlemsstat får ej, för vistelse under högst tre månader, kräva visum som utfärdats av dess egna myndigheter om en annan medlemsstat har utfärdat visum enligt de regler som anges i konventionen (Artikel 19-21) eller uppehållstillstånd. Ett enhetligt visum som gäller för medlemsstaternas samlade territorium skall införas. Detta gemensamma visum får utfärdas för vistelse i högst tre månader. Visum för längre vistelse gäller endast som nationellt visum och skall utfärdas enligt nationella regler.
Utlänningars rörelsefrihet
Regler för vad som skall gälla för passerande av inre gränser anges ej i konventionen. Detta sägs också uttryckligen i den gemensamma deklaration som tillfogats konventionen.
Om en tredje-lands-medborgare (utlänning) som uppehåller sig olagligt på en stats territorium inte frivilligt lämnar detsamma skall han avvisas. Har personen uppehållstillstånd i en annan medlemsstat, skall denna stat återta honom.
Övrigt
Bestämmelserna i konventionen skall tillämpas med reservation för ("subject to") de skyldigheter som Genèvekonventionen innebär och utan men ("prejudice") för "more favourable constitutional provisions of Member States on asylum".
Vid Europeiska Rådets möte i Maastricht i december 1991 lades sista (?) handen vid det numera av många omtalade, men av få lästa, fördraget om en europeisk union, populärt kallat Maastrichtavtalet. Fördraget undertecknades två månader därefter (i februari 1992). I dess s k tredje pelare, "Provisions on cooperation in the fields of justice and home affairs", ingår flykting- och invandrarpolitik. Genom fördraget infogas dessutom, bland många andra, artiklarna 100c och 100d i Romfördraget. Dessa två artiklar behandlar den gemensamma visumpolitiken.
Motiv
I "pelarens" andra artikel sägs att medlemsstaterna skall, med avsikt att uppnå unionens målsättningar, särskilt personers fria rörlighet, betrakta de områden som därefter uppräknas som angelägenheter av gemensamt intresse (Artikel K.1).
Gränskontroller, asyl och utlänningars rörelsefrihet m m
Bland de uppräknade områdena finns flyktingpolitik, regler för personkontroll vid de yttre gränserna, invandringspolitik och regler för tredje-lands-medborgare vad gäller inresa och rörelsefrihet, uppehållstillstånd, familjeåterförening och tillträde till arbetsmarknaden, samt åtgärder för att bekämpa illegal invandring.
Frågor som rör dessa skall behandlas i enlighet ("in compliance") med Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna från 1950 samt i enlighet med Genèvekonventionen.
Medlemsstaterna skall informera och konsultera varandra inom Rådet med avsikt att samordna sina åtgärder. Rådet får, på initiativ av Kommissionen eller en medlemsstat, enhälligt anta gemensamma åtgärder och kan dessutom fatta beslut om att verkställande av sådana åtgärder skall antas med kvalificerad majoritet. Rådet får också utarbeta konventioner och skall då rekommendera medlemsstaterna att godkänna dessa. Sådana konventioner får stadga att EG-Domstolen skall tolka bestämmelserna och slita tvister vad gäller en konventions tillämpning.
Europaparlamentet skall regelbundet informeras om de diskussioner som pågår, konsulteras i principfrågor samt ha möjlighet att ställa frågor och ge rekommendationer till Rådet. Rådet kan enhälligt besluta att tillämpa artikel 100c i Romfördraget på ett eller flera områden, d v s föra in de/dessa under unionens kompetens, och skall då rekommendera medlemsstaterna att godkänna beslutet.
Visum
I artikel 100c stadgas att Rådet, på förslag från Kommissionen och efter att ha konsulterat Europaparlamentet, enhälligt skall avgöra vilka stater vars medborgare måste ha visum för få tillstånd att passera medlemsstaternas yttre gränser. Vid "hot" om en plötslig tillströmning av personer från en viss stat, kan Rådet, på rekommendation från Kommissionen, med kvalificerad majoritet införa visum för denna stats medborgare under högst sex månader. Efter den 1 januari 1996 skall beslut alltid fattas med kvalificerad majoritet.
Som ovan nämnts kan artikel 100c också tillämpas på andra områden (som hänför sig till "cooperation in the fields of justice and home affairs"). Röstningsförfarande på dessa områden skall dock avgöras vid beslut om tillämpning.
Övrigt
I "Declaration on asylum", som tillfogats fördraget, sägs att Rådet bland ovan nämnda områden skall prioritera frågor som rör medlemsstaternas flyktingpolitik, med målsättningen att anta gemensamma åtgärder för harmonisera delar ("aspects") av denna politik. Detta skall göras i ljuset av ("in the light of") arbetsprogrammet som ingår i Report from the Ministers responsible for immigration to the European Council meeting in Maastricht on immigration and asylum policy. Det sägs också att Rådet (före utgången av 1993) skall överväga att tillämpa artikel 100c i Romfördraget när det gäller dessa åtgärder.
Ovan nämnda rapport, som behandlar harmonisering av invandrar- och flyktingpolitik, innehåller en allmän översikt av problem med anknytning till dessa två områden samt arbetsprogram för åtgärder som, i första hand, skall vidtagas innan Unionsfördraget träder i kraft.
Motiv
I rapportens första sammanfattande del sägs att medlemsstaterna under de senaste åren allt mer och mer har känt behov ("felt the need") av harmonisering när det gäller invandrings- och flyktingpolitik. Förverkligandet av den inre marknaden, framförallt personers fria rörlighet, innebär att samarbete på dessa områden blir än mer nödvändigt än vad det tidigare varit.
Detta samarbetes två första avkommor, Dublinkonventionen och Yttregränskontrollkonventionen, kräver i sig själva ("in themselves") en mer långtgående harmonisering (Dublinkonventionen förutsätter t ex att medlemsstaterna har förtroende för varandras flyktingpolitik). Vidare anges allt mer omfattande folkomflyttningar och
the massive increase in the number of unjustified applications for asylum, a method which is used /.../ as a means of immigration by persons who do not meet the conditions of the Geneva Convention
tala för samma sak.
Enligt rapporten skulle harmoniseringen kunna innebära tillämpning av principen om "den minsta gemensamma nämnaren". Europeisk invandringspolitik sägs av nödvändighet vara restriktiv, men med undantag för flyktingpolitik samt invandring för familjeåterförening, familjebildning och av humanitära skäl. Harmoniseringen skall därför istället ske i enlighet med "the European traditions of social justice and human rights" och därmed resultera i en "just and balanced immigration policy".
Invandring
Här anges bl a harmonisering av tillståndsregler som en prioriterad fråga. Vad som avses är, enligt arbetsprogrammet, i första hand regler för familjeåterförening, familjebildning och uppehållstillstånd för studier, men även regler för uppehållstillstånd av humanitära skäl ingår. Humanitära skäl föreligger om personer "cannot be reasonably required to return to their country of origin given their individual situation" .
Det skall undersökas om tredje-lands-medborgare som är lagligt och långvarigt bosatta ("long-term residents") i en medlemsstat kan ges vissa av de rättigheter som förverkligandet av den inre marknaden ger medlemsstaternas egna medborgare (fri rörlighet, tillgång till medlemsstaternas samlade arbetsmarknad...).
Bland mer övergripande åtgärder som behöver vidtagas nämns "avlägsnande" av orsakerna till folkomflyttningar. Detta skall ske genom åtgärder på områden som utvecklingsbistånd, handel, mänskliga rättigheter, livsmedel, miljö och befolkningstillväxt (för en mer utförlig redogörelse, se kapitel 7).
Asyl
För att uppnå en gemensam tolkning av Genèvekonventionen ("so that the conditions for recognition of refugee status are the same in all Member States" ), skall harmonisering av rätten till asyl prioriteras. Enligt arbetsprogrammet skall detta ske genom upprättande av otvetydiga ("unambiguous") villkor för avgörande om en asylansökan är "clearly unjustified", definiering samt harmoniserad tillämpning av första asyllandsprincipen, gemensam bedömning av situationen i ursprungsländer och harmoniserad tillämpning av Genèvekonventionens flyktingdefinition.
Harmonisering av procedurregler anges, med ett undantag, vara mindre brådskande. Undantaget är att handläggningstiderna måste förkortas och detta främst för "clearly unjustified applications". Harmonisering av avvisningsregler anges också vara nödvändig.