Det talas ofta om en harmonisering av flyktingpolitiken. I kapitel 1 skriver jag själv att det i EG pågår försök att harmonisera medlemsstaternas flyktingpolitik. Det har till och med tidigare författats en c-uppsats i statskunskap med titeln "Harmonisering av asylpolitiken i Västeuropa". Men, innebär de konventioner som presenterats i föregående kapitel egentligen någon harmonisering av regler om rätten till asyl? Kort sagt, vilka typer av regler stipuleras i konventionerna? Vidare, vad sägs i de övriga dokumenten?
Svaret på första frågan är nej, varken Schengenavtalets tillämpningskonvention, Dublinkonventionen eller Yttregränskontrollkonventionen behandlar regler om rätten till asyl, åtminstone inte explicit. Definitionerna av "asylansökan" i de två först nämnda utgör emellertid en markering att det är Genèvekonventionens flyktingdefinition som skall ligga till grund för behandlingen av asylansökningar.
I konventionerna ställs regler upp för gränskontroll, visering, transportföretags ansvar att kontrollera resedokument samt vilken stat som är ansvarig för att behandla en asylansökan. I Schengenavtalets tillämpningskonvention berörs även tredje-lands-medborgares rörelsefrihet. Vad gäller flyktingpolitik handlar det alltså om regler som fastställer medlemsstaternas skyldigheter gentemot varandra och mot de asylsökande, inte om harmonisering av deras nationella lagstiftningar. Med andra ord, de regler som stipuleras i konventionerna handlar om samarbete.
Över till de övriga dokumenten. I Palmadokumentet sägs däremot att medlemsstaternas regler för beviljande av asyl, bl a rätten till asyl, måste harmoniseras. I "Declaration on asylum" i Unionsfördraget förklaras att delar av medlemsstaternas flyktingpolitik skall harmoniseras. Vad detta innebär redogörs för närmare i Invandrarministrarnas rapport. I första hand skall rätten till asyl, främst villkor för avgörande om en asylansökan är "clearly unjustified", bedömning av situationen i ursprungsländer samt tillämpning av Genèvekonventionen och första asyllands-principen, harmoniseras. I andra hand skall även procedurregler harmoniseras.
Konklusionen av ovanstående blir att försök att harmonisera medlemsstaternas flyktingpolitik pågår, men att inga konkreta resultat i form av t ex konventioner ännu finns att beskåda.
Dokumentens innehåll har redan kortfattat, och på ett förhoppningsvis begripligt sätt, exponerats. Men vad innebär egentligen de regler, som på detta sätt fått skåda dagsljuset, för den asylsökandes möjligheter att söka och erhålla asyl?
I Dublinkonventionen garanteras, under förutsättning att inte en tredje stat kan anses vara första asylland, varje asylsökande att deras ansökan om asyl behandlas av en, och endast en, av medlemsstaterna. Prövningen av den s k första asyllands-principen skall ske enligt nationell lagstiftning i enlighet med Genèvekonventionens regler om "non-refoulement". Som framgått ovan planeras emellertid tillämpningen av första asyllands-principen att blir föremål för harmonisering. Nåväl, så här långt synes den asylsökandes möjligheter att söka asyl vara goda. Hur är det då med möjligheterna att erhålla asyl?
Flyktingbegreppet
Det flyktingbegrepp som används i dokumenten är Genèvekonventionens. I Invandrarministrarnas rapport görs helt klart att det är detta som gäller och att harmoniseringen av rätten till asyl skall syfta till uppnå en gemensam tolkning av bl a Genèvekonventionens flyktingdefinition. Asylansökningar av personer som inte uppfyller konventionens krav anses som ogrundade ("unjustified applications"). Att få asyl jämställs därmed med erhållande av flyktingstatus i enlighet med Genèvekonventionen. Detta framgår också av de definitioner av asylsökande som återfinns i två av konventionerna - En asylsökande är en person (tredje-lands-medborgare) som avser att erhålla flyktingstatus. Att en person flyr av andra orsaker än de som anges i Genèvekonventionen, t ex väpnade konflikter, berättigar alltså inte till erhållande av asyl.
Enligt Yttregränskontrollkonventionen kan personer beviljas inresa av humanitära skäl. I Invandrarministrarnas rapport sägs humanitära skäl föreligga om en person inte rimligtvis kan begäras återvända till sitt ursprungsland. Beviljande av inresa och uppehållstillstånd på denna grund hänförs emellertid till regler för invandring, inte rätten till asyl.
Hur en gemensam tolkning av Genèvekonventionens flyktingdefinition kommer att utfalla får framtiden utvisa. Frågan kan nu endast ställas om principen om "den minsta gemensamma nämnaren" kommer att tillåtas leda till en restriktiv tolkning eller om invandrarministrarnas försäkran om det motsatta kan åberopas som stöd för att utvecklingen går i en annan riktning.
Medlemsstaternas möjligheter att pröva en asylansökan
Dublinkonventionen ställer upp regler för vilken stat som är ansvarig för att behandla en asylansökan som är inlämnad till någon av medlemsstaterna. Frågan är om detta begränsar en enskild medlemsstats möjligheter att frivilligt pröva en asylansökan.
Enligt sagda konvention har varje medlemsstat alltid rätt att behandla en asylansökan som den fått sig tillställd även om den inte är ansvarig för detta enligt reglerna i konventionen. Rätten gäller under förutsättning att den asylsökande ger sitt medgivande. Enligt Schengenavtalets tillämpningskonvention gäller denna rätt endast om speciella skäl föreligger. Detta villkor finns inte i Dublinkonventionen.
Svaret på frågan tycks sålunda vara mycket enkelt. Nej, Dublinkonventionens regler begränsar inte dessa möjligheter. Men hur var det nu med det nödvändiga förtroendet? Rätten att pröva en asylansökan är en sak. De reella förutsättningarna för att kunna bevilja asyl är en annan. Inga eller lättpasserade inre gränser gör att personer som beviljats asyl (och även asylsökande!) kan, lagligt eller olagligt, förflytta sig mellan medlemsstaterna. Om en medlemsstat utnyttjar sin föreskrivna rätt och samtidigt tillämpar generösare asylregler än flertalet av de övriga medlemsstaterna, med följden att asyl beviljas personer som sannolikt skulle avvisats eller som tidigare har avvisats av dessa, torde förtroendet mellan medlemsstaterna skadas. Enligt Invandrarministrarnas rapport förutsätter tillämpningen av Dublinkonventionen att medlemsstaterna har förtroende för varandras flyktingpolitik. Vilken blir då slutsatsen? Jo, rättigheten kan i det här fallet endast utnyttjas ytterst sparsamt om tillämpningen av konventionen i övrigt skall ske i en anda av samarbetsvillighet mellan medlemsstaterna.
När rätten till asyl väl är harmoniserad minskar "skaderisken" eftersom resultatet av behandlingen av en asylansökan bör bli det samma oavsett vilken medlemsstat som är ansvarig. I en sådan (avlägsen?) framtid, då alla inre gränskontroller är avskaffade och tredje-lands-medborgare med uppehållstillstånd i en medlemsstat åtnjuter samma rörelsefrihet som unionens medborgare, synes den ovan diskuterade rättigheten dessutom förlora sin betydelse.
Rätten att pröva en asylansökan kan, om den trots allt utnyttjas flitigt, emellertid bidra till längre behandlingstider, vilket medför att risken ökar för att asylsökande under denna tid tar sig till en annan medlemsstat. Det är bl a för att förhindra detta som det i Dublinkonventionen sägs att åtgärder måste vidtas för att undvika långa väntetider för asylsökande. Upprättandet av konventionen är just en sådan åtgärd!
Ett försök till modifierat svar på den inledande frågan blir att möjligheten för en enskild medlemsstat att frivilligt pröva en asylansökan inte formellt begränsas, tvärtom, den garanteras, men att möjligheten att bevilja denna ansökan är beroende av den flyktingpolitik som förs av de övriga medlemsstaterna.
Visum och påföljder för transportföretag
En skärpning av de yttre gränskontrollerna påverkar inte i sig den asylsökandes möjligheter att få sin asylansökan behandlad. Bestämmelser om att det skall vara straffbelagt att passera de yttre gränserna på andra platser än gränsstationer får t ex enligt Genèvekonventionen inte gälla för asylsökande från en angränsande tredje stat som har goda skäl för sin överträdelse. I Schengenavtalets tillämpningskonvention sägs dessutom klart och tydligt att de där i angivna villkoren för inresa inte gäller asylsökande och i Dublinkonventionen garanteras att varje asylansökan som inlämnas vid gränsen eller inom någon av medlemsstaternas territorium skall behandlas.
Inresevillkoren är icke desto mindre av stort intresse för de asylsökande. Varför? Transportföretags ansvar! För att kunna lämna in asylansökan måste den asylsökande först ha möjlighet att ta sig till gränsen. Enligt Björn Kjellström, som skriver i Kommissionens svenska "nyhetsbrev" EG Sverige, är asyl "en mänsklig rättighet som stipuleras i /.../ flyktingkonventionen [Genèvekonventionen]". Denna sägs "förpliktiga de medverkande staterna att ge asyl till den person" som uppfyller konventionens krav. Någon sådan förpliktelse finns emellertid inte explicit angiven i Genèvekonventionen. Hur som helst, asyl kan alltså anses vara mänsklig rättighet. Det torde då inte vara helt orimligt att se även möjligheten att söka asyl som en "mänsklig rättighet". Min fråga är då om inte Yttregränskontrollkonventionens stadganden om transportföretags ansvar kan innebära en överträdelse av denna härledda "mänskliga rättighet", eller annorlunda uttryckt, om de är förenliga med "andan" i Genèvekonventionen.
Transportföretaget skall ju enligt konventionen kontrollera att resenärer som är tredje-lands-medborgare har de resedokument och visum som krävs för inresa och görs inte detta kan påföljd utdömas. Det är alltså transportföretagens personal som skall avgöra om en person skall få möjlighet att söka asyl. Även utan påföljder blir det en ekonomisk påfrestning att transportera en tredje-lands-medborgare utan t ex visum, då transportföretagen är förpliktade att återföra personer som vägras inresa till avreseorten. Med påföljder finns det risk för att alla presumtiva asylsökande utan de nödvändiga resedokumenten nekas transport. Yttregränskontrollkonventionens stadganden kan alltså leda till att den asylsökande förvägras möjligheten att söka asyl.
Värt att notera i sammanhanget är att ett enhetligt visum för vistelse i högst tre månader skall införas och att genom Unionsfördraget avgörandet av vilka stater vars medborgare behöver visum för inresa förs in under unionens kompetens.
Flyktingars rörelsefrihet
Det är i första hand när det gäller tredje-lands-medborgares rörelsefrihet som Schengenavtalets tillämpningskonvention skiljer sig från Dublinkonventionen och Yttregränskontrollkonventionen. Vad som i övrigt sagts ovan om innehållet i dessa två konventioner gäller även i stora drag tillämpliga delar av Schengenavtalets tillämpningskonvention.
Men åter till rörelsefriheten: I Schengenavtalets tillämpningskonvention stadgas att de inre gränserna får passeras var som helst utan att någon kontroll av personer utförs. Tredje-lands-medborgare som har uppehållstillstånd i en av konventionens avtalsslutande stater, t ex flyktingar, får röra sig fritt i de övriga avtalsslutande staterna under högst tre månader. Enligt Yttregränskontrollkonventionen är uppehållstillstånd i en medlemsstat giltigt som visum för inresa och vistelse i tre månader i de övriga medlemsstaterna. Ingenting sägs dock här om vilka regler som skall gälla för passerande av de inre gränserna.