Tolkningar och lärdomar från några systemskiftesförsök

Kommuner som konkurrensutsättare är inget nytt fenomen. Det nya är att många kommuner på bred front och i nabb takt haftambitionen att införa konkurrensmekanismer och valfrihet inom områden som barnomsorg, skola, äldreomsorg och sjukvård. Syftet i denna rapport är att med hjälp av en bred survey och några djupare fallstudier undersöka vad som egentligen händer i den kommunala praktiken. Vilken inriktning har förändringsarbetet? Vad karakteriserar förändringsprocessen? Vilka förändringsstrategier tillämpas? Det överordnade syftet med beskrivningar och analyser är att skapa en begreppsapparat som underlättar för kommunala aktörer att överblicka och hantera förändringsarbetet.

Förändringens inriktning
Vid en analys av de förändringsprojekt som bedrivits de senaste åren har två utvecklingsriktningar kunnat identifieras. Å ena sidan finns de - vilka dominerar - som i första hand vill införa "professionell management" i form av ledningsfilosofi och organisationsformer från näringslivet för att effektivisera verksamheterna. Å andra sidan finns de som i första hand ser konkurrensutsättning som ett bestående och utvidgat instrument i en fortgående strukturomvandling.

Utvecklingen mot ett professionellt ledarskap kan i praktiken beskrivas som en övergång från ett förvaltande till ett förändringsorienterat ledarskap i åtminstone tre olika dimensioner. Dels har man sökt modifiera den traditionella auktoritetshierarkin genom att bryta ned strukturen i "hanterbara" helheter; dels har man sökt luckra upp yrkesbaserade revirgränser utifrån en kundorienterad ledningsfilosofi. Dessutom har man sökt minska användandet av regler och formella kontroller genom införandet av prestationsbaserade ersättningssystem. Utvecklingsdynamiken har dessutom i vissa kommuner komplicerats av att man samtidigt med ovanstående velat privatisera, lägga ut på entreprenad etc. för att ytterligare öka konkurrenstrycket.

Förändringsprocessen-ett spel
Efter att ha jämfört några komplicerade förändringsprocesser kan konstateras att inslaget av irrationella handlingar och oväntade händelser i hög utsträckning drivit och styrt förloppen. Detta står i skarp kontrast till de rationalistiska modeller som vanligen används för att beskriva förloppen . Utvecklingen låter sig bättre beskrivas som ett spel mellan förändringskrafter och stabiliserande motkrafter, som bland annat tagit sig uttryck i en kamp mellan tolkningar (ofta mellan politiker och verksamhetsföreträdare) av vad situationen kräver. I efterhand kan några av de mest kritiska spänningarna formuleras enligt följande: Hur ska man hantera balansen mellan privatisering och den egna organisationens konkurrensberedskap? Går det att både upprätthålla ett högt tempo i förändringsarbetet och lyckas med att förankra/legitimera det? Ska man börja med att förändra strukturen eller styrsystemen?

Effektiva konkurrensstrategier
Det finns inga färdiga recept för hur man ska hantera de kritiska valsituationer som beskrivits ovan. Det är en anledning till att utvecklingen fått karaktären av en kamp mellan idéer och tolkningar. Betydande kostnadsreduktioner och ökad produktivitet är det kanske mest slående resultatet av pågående förändringsarbeteinom sjukvård och äldreomsorg. Kostnadstrycket har varit en dominerande bakgrundsfaktor. Förändringsmetoderna har haftinslag av ersättning per prestation, kostnadsjämförelser, tydliga kravspecifikationer, belöningar och bestraffningar. Ibland har ett slags kumulativt kostnadstryck utvecklats, där interna och externa leverantörer hetsat varandra i en allt skarpare priskonkurrens. En icke avsedd konsekvens av åtstramningarna har blivit en intensifierad imitation: Samma saker på samma sätt men till lägre kostnader. En äkta kvalitetskonkurrens, där nya och alternativa sätt att leverera service ställts emot varandra, har varit betydligt sällsyntare. Samtidigt behövs det kunskaper om överblick och effektiv hantering av så komplicerade processer som studerats i detta projekt. Härvid är det fruktbart att tolka utvecklingsförloppen i termer av tre faser/spel - det informella företagsspelet, det formella konkurrensspelet och det reella marknadsspelet - där kraven på ledarskap och kritiska konkurrensaspekter förskjuts mellan faserna.
Rapporten har utarbetats av Jan-Inge Lind, docent vid företagsekonomiska institutionen vid Lunds universitet.
Pris: 140 kr, exklusive moms. KEFUs medlemmar erhåller 20% rabatt på ovanstående priser.